两级制，天下始有三百余州、近千县。隋祚短暂，州县两级制的问题暴露的还不明显，至唐朝初，弊端日显，贞观十五年，遂分天下为十道，遣使巡按天下州县。
开元二十一年，玄宗许张九龄之奏，设置十五道采访使。其后，采访使渐有发展成地方刺史之上行政长官的苗头。采访使之后，观察使、防御使相继出现，所统属的事务，无不廊括数州，直至节度使大行于天下，遂有藩镇四五十。
“行省，藩镇之别称乎？”李嗣源颇有顾虑的问道。
如今好不容易削平了藩镇，地方节度使除却边关和出战寿春的四镇外，基本已经名存实亡，这个时候李嗣源自然不想“重蹈覆辙”。
——藩镇名存实亡，也正该是确立行省制度的时候。
行省当然不是藩镇的别称，李从璟回答道：“行省只理民政，不涉及军政。”
宰相李琪寻思着道：“景云二年，朝廷有于天下间设立二十四都督府的决议，‘天下诸州分隶都督，专生杀之权柄，典刑罚之科’，但最终却没有施行，究其原因，乃是权重难制。朝廷治理天下，需要强干弱枝，倘使令都督府分天下，则权柄太重，有尾大不掉之嫌，恐是倒持太阿。”
李从璟正色道：“行省非是都督府。区别很明显：都督府有地方一切大权，而行省只有民政之权。地方权柄无非有三：政事、军务、财政，行省理政事，另设军务、财政大臣，其三者相互平衡，又相互制约，则不至于尾大不掉，能拥一地之利而抗衡朝廷。非止如此，民政大臣、军务大臣、财赋大臣既然互不统属，则地方权柄在实际上复归朝廷。”
闻言，众人都陷入沉思。
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